旅游市场快速回暖 修订旅游法呼声渐高

完善旅游立法让游客玩得放心安心

黄金周“一票难求”再现江湖。

眼瞅着今年“五一”小长假愈发临近，很多人都发出同感——出门太难。从4月16日起，各大平台开始预售4月30日起的火车票。开售当日，大部分线路的车票即出现“秒没”的情况。与此同时，飞机票也是量价齐升，甚至部分热门线路高达万元的商务舱都已售罄。

没有票的人发愁，买到票的人也发愁。外出游玩担心景区拥挤，旅游品质难免下降。受疫情影响，很多人一年多都没有出游机会，加之目前基本只限于境内游，由此有业内人士预测，今年的“五一”黄金周将是“史上最热”黄金周。

为深入整治旅游市场“不合理低价游”等突出问题，营造旅游业复工复产良好的市场环境，文化和旅游部近期持续推进未经许可经营旅行社业务专项整治行动。一些业内人士接受《法治日报》记者采访时指出，随着疫情防控形势持续向好，旅游市场快速回暖，应及时加大监管力度，严惩各种旅游乱象，建议尽快完善相关立法，在法治轨道上推动我国旅游市场健康有序发展。

旅游市场失范情况屡禁不止

出门玩，原本是件开心的事情。但是，旅游市场上屡禁不止的一些乱象，不仅会破坏游客的出游兴致，还会影响整个旅游业的健康发展。其中，“不合理低价游”带来的导游强迫旅游者购物现象，作为旅游市场秩序紊乱的触发点，一直广受诟病。

实际上，对于“不合理低价游”的治理，早在上世纪九十年代中后期就开始了。此后，我国相继出台行政法规以及地方立法，执法部门一直加大打击力度，旅游法也将此作为重点治理的问题。旅游法第三十五条规定，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目……发生违反前两款规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。

然而，法律实施效果并未及预期。近年来，有媒体相继曝出导游强迫旅游者购买翡翠珠宝事件等案例，不断挑战公众的神经。除此之外，随意泄露游客个人信息、私自更改旅游服务项目和服务标准、侵权行为发生后拒绝按合同标准补赔等失范行为依然屡禁不止，考验着管理部门治理市场的能力，也严重影响我国旅游业的可持续发展。

旅游市场治理思路值得反思

“治理旅游市场要始终坚持法治思维，从实际情况出发找准问题的症结所在，有针对性地进行规制。”浙江旅游职业学院教授傅林放认为，应反思对旅游市场失范行为的治理思路。

以“不合理低价游”治理为例，在傅林放看来，目前旅游法第三十五条“堵”的方式，会带来高昂的行政成本且效率低下，应当采取疏堵结合的治理思路。具体来说，首先是“疏”的手段，赋予旅游者“购物反悔权”，即旅游者在旅行社安排的购物场所购物，有权在行程结束之日起七天内向旅行社退货，旅行社应先行垫付退货款。“如此一来，旅行社必将选择物美价廉的购物店满足旅游者正常的购物需求，导游则要靠真诚和优质的服务获取报酬，消费者也会得到满意的服务。”其次是“堵”的方式，针对拒不履行退货义务的旅行社以及强迫消费的行为，应当给予严厉处罚。

值得一提的是，目前旅游业还出现了很多新的业态，一些旅游项目以好玩刺激至上，而现有的法律规范、行业标准都无法适用，由此也给监管和治理带来不小的难题。

“旅游安全是旅游行业的高压问题，某些无监管、无法律、无标准的‘三无’旅游项目，恰恰是安全风险集聚的领域。旅游法虽然有专章规定，但远远跟不上新的发展形式。谁来监管、如何治理，这些都应通过立法加以明确。”傅林放认为，防范旅游安全风险应当是旅游立法需要重点解决的问题。

傅林放同时建议，立法积极引入社会协同治理的思路，发挥社会力量，通过行业协会制定安全标准、服务规范、自律公约进行治理。“政府可以从政策上提供一系列配套机制，促成社会协同治理机制的有效启动。这样就可以在不增加旅游立法事项的前提下，实现旅游新业态安全风险的有效治理。”傅林放说。

此外，在傅林放看来，完善旅游保险制度是当务之急。“目前唯有旅行社责任保险是强制购买的，其正面效果非常显著。但是大量其他旅游业态，尤其是很多高风险的新业态并无类似保险，无论对旅游者还是企业都非常不利。下一步，立法应当就此作出更加全面的、合理的规定。”

制度设计不完善修法呼声渐高

我国旅游资源丰富，但随着大众化旅游时代的到来，旅游者日益增长的需求和有限的旅游资源供给之间的矛盾开始凸显。很多优质的旅游资源都存在被过度利用的问题，尤其是近年来伴随乡村旅游兴起，一些原生态的旅游资源开始出现被无序开发的危险。

与此同时，在线旅游和线下交易并存，邮轮旅游、房车露营、低空飞行等成为新宠，避暑旅游、冰雪旅游、夜间旅游越来越受欢迎，游学、驴友自助游、康养、医疗游等不断兴起……目前，新的旅游业态也给立法带来了诸多挑战。

值得一提的是，虽然导致旅游市场失范现象屡禁不止的原因很多，这其中，旅游法律规范制度设计的不完善是重要原因之一。因此，近些年来，旅游法的修法呼声渐高。

据了解，我国旅游立法最早开始于20世纪80年代。2013年，旅游法颁布实施。此外，还有《旅行社条例》《导游人员管理条例》等多项法规。应当看到，伴随旅游法律制度体系的完善，我国的旅游市场秩序有所好转，旅游者的权利意识不断增强，但是旅游市场存在的一些顽疾仍未得到根本整治，法律法规仍然存在多方面不足。

旅游立法需要贯彻新发展理念

随着我国旅游业进入新发展阶段，旅游者的消费模式和旅游市场环境发生很大变化，修法很有必要。

“旅游立法需要贯彻新发展理念，做到与时俱进。”北京第二外国语学院教授、北京市法学会旅游法学研究会常务副会长兼秘书长孟凡哲认为，为了实现旅游业治理体系和治理能力现代化，旅游立法的修订应关注几个重点。

首先，应重点关注旅游资源的保护与利用。“目前我国有关旅游资源保护的立法不够完善，旅游法仅作原则性规定，《旅游资源保护暂行办法》条款又过于简单，缺乏对破坏旅游资源法律责任的规定，难以切实起到保护作用。此外，法规之间还存在交叉重叠现象。”孟凡哲建议，下一步，应结合国家公园建设的契机，以国家公园立法为统领，对现有涉及旅游资源的立法进行全面梳理和修订。

其次，应注重对新业态的推动和规范。“旅游新业态的生长之迅速，显然是旅游法立法时始料不及的。而我国现行旅游法主要还是调整旅行社组织的团队游的传统旅游形式，由此造成很多领域的新问题都缺乏对应的法律规范调整，造成行业发展的不规范，旅游者权益得不到有效保障。这些问题都需要及时立法加以解决。”孟凡哲说。

“总之，‘十四五’期间，我国旅游业发展面临的机遇和挑战决定了旅游立法要秉承高质量发展和绿色发展的理念，坚持以人民为中心的原则，从实际出发，统筹兼顾地做到科学立法。”孟凡哲说。(记者 朱宁宁)